城市軌道交通項目建設的戰略和戰術問題

韓春素（石家莊市軌道交通項目建設辦公室）
摘要：我國正處在快速城市化前期，許多城市都在積極謀劃軌道交通項目。對其中重要的“兩難”選擇問題進行討論，將有利于城市軌道交通事業及技術的發展。
關鍵詞：軌道交通 建設 戰略 戰術
城市軌道交通項目作為一個線網不可分割的系統獨立的公益性基礎設施項目在城市建設和發展中表現為四最，即投資最大、建設周期最長、對城市布局影響最深、投資回收期最長甚至沒有政府的資金和政策支持就難以回收投資。正因為如此，政府才在決定上不上、何時上、用什么方式籌措巨額資金上、上什么形式（地下、地面、高架）的軌道交通項目等問題上舉棋不定，難以決策。
城市軌道交通項目涉及的技術經濟問題對全國各城市是共同的，城市自身的經濟、社會狀況是一定的。在這種情況下，一個對解決城市當前交通必要的對城市發展影響深遠的好項目，能否于最佳時期用最佳方式在最短時間內建成投運，涉及到兩個方面的問題。一是如何規劃運作，即上不上得去；二是技術經濟狀況如何，即上不上得好。我們把這兩方面稱為軌道交通項目建設的戰略和戰術問題。筆者認為，只有這兩個方面都解決好了，城市軌道交通項目才能在總體上最優。石家莊市軌道交通項目前期工作在全國省會城市中是啟動較晚的。沒有經驗不是謙虛之言。把我們的實踐與思考作成此文，希望得到專家及同行的指導和指正。
一、 戰略問題——讓項目上得去上得快
城市軌道交通項目是現代化大城市最重要的公益性基礎設施，從世界范圍看，一般要由市政府牽頭謀劃和建設，起碼要市政府給予投資者政策支持。其原因除投資巨大、回收期長、社會影響深遠外，還因為它的起步階段的首要任務是編制《線網規劃》，由于《線網規劃》需要資料多、涉及部門廣、影響因素復雜，只有市政府才有權力有能力來牽頭做好這件事。如此，軌道交通項目上不上得去，上得快不快，關鍵是市領導集體的信心和決心，而這個信心和決心來自為決策提供的分析資料和謀劃的程序、方式。只有程序環環相扣、組織協調有力、投資落實可靠、設計科學合理，才能實現上得去上得快。
1．關于工作程序
一個城市要上軌道交通項目，具體運作的人一般都是第一次做，從哪入手開展工作？只有了解了項目的工作程序，才能事半功倍，否則肯定要走彎路。一般而言，到項目建設完成，要經過5個階段。
第一階段即考察調研階段，是啟動項目前的調研。去哪兒調研？三個方面：一是國家宏觀調控和行政管理部門，如國家計委投資司、建設部城建司等，主要是了解國家對軌道交通項目的政策規定以及立項審批的有關程序和要求；二是技術研究部門，如北京城建院、中國城市規劃院等，主要是了解技術裝備進步與投資大小的關系，前期工作的時間分段等；三是已建在建軌道交通項目的城市，如北京、上海、廣州、長春等，主要是了解他們運作、建設、運營軌道交通項目的經驗、教訓和注意事項等。只有對這三個方面有關單位的系統調研，才能使調研者較全面地了解項目審批、建設、管理和發展的全貌。
第二階段即立項前期階段，是啟動項目的開始階段。開始做什么？兩個方面工作：一是通過招標或議標選擇有資格的設計、咨詢單位編制4個文件，即客流預測、線網規劃、項目預可研和項目建議書。以上文件編制、論證完成后即可報國家計委投資司城市設施處立項。按照目前規定，項目建議書經三司會簽，主任會審定，最后報國務院審批。二是組織市內有關部門和科研、咨詢單位，編制用于決策的4個報告，即項目必要性研究報告、投融資方案研究報告、投資風險分析報告、社會影響評價報告等。這幾個報告的編制、論證過程和結論是市委、政府決策的依據。當然，這兩方面工作還需要兩大塊資料支撐。一是兩大規劃，即城市發展總體規劃和城市綜合交通規劃；二是城市的有關資料，如規劃、統計、市政、人防、土地、地質、氣象、經濟、社會等等。
第三階段即可研報告階段，是國家最終審批階段，這個階段做什么？編制3個報告：一是項目可研報告，用于報國家計委審批；二是線網沿線土地控制規劃，用于線網沿線建設控制，為線路建設預留通道；三是環境影響評價，這個問題可研報告也要涉及但較淺，為了切實保護城市環境，一般要成為獨立報告，并按要求報國家環?？偩謱徟?。在這個階段另一個很主要的問題是要組建項目法人，籌措項目投資。
第四階段即設計階段，是地方（省級）審批階段，這個階段的任務是完成三個層次的設計：一是總體設計；二是初步設計；三是施工圖設計。這3個層次的設計完成并報省（市）計委審批后，甚至尚在施工圖設計部分完成后即可申請開工。
第五階段即建設階段，是完成投資的主要階段，這個階段的主要有4個任務：一是土建施工；二是沿線特別是車站周圍的商業開發；三是設備定貨和安裝調試；四是人員培訓等。
2，關于《線網規劃》
《線網規劃》是城市軌道交通項目的總藍圖，意義重大，一般由有資質有經驗的專業機構來完成。目前我國還沒有編制《線網規劃》的國家規范，《線網規劃》編制的科學性，一方面由編制者的水平和經驗來決定，另一方面是由城市自身提供資料及對未來50年規劃的準確程度和科學性決定的?，F實中后者更為重要。因此城市軌道交通項目的組織者，一定要提供城市最近最新的各種資料和遠期（20～50年）規劃發展研究報告，要特別注意《線網規劃》對城市未來布局形態的重要影響。
《線網規劃》的編制容易，要真正做到科學合理卻很難。這也是許多城市的《線網規劃》改來改去的原因之一。物質是運動的，事物是變化的，這是辯證唯物主義的基本觀點。沒有能夠準確預測未來的方法，這并不等于不能夠編制城市美好未來的科學合理的布局規劃。城市的《線網規劃》是依據城市現在和將來居民工作和居住的區塊規劃而編制的，對未來人流預測的準確程度直接關系到軌道交通《線網規劃》的成敗。筆者認為《線網規劃》編制應遵循如下原則：（1）是解決當前主城區交通擁堵問題，即線路要通過人流巨大的商業娛樂區、工作區、大中型居住區、已有交通樞紐；（2）是充分考慮城市邊緣區、衛星城、已有和規劃中的交通樞紐如機場等的發展；（3）是要設置幾個較大的換乘樞紐站，以方便各種交通方式的聯系和銜接；（4）是不可能也不必要追求十全十美的《線網規劃》，只要把主骨架網絡確定下來，就不必要長時間爭論，應立即確定第一期工程線路。這是因為，一方面城市軌道交通是一個十年、幾十年連續建設的項目，隨著經濟形勢的發展，今后建設時還可能調整總線網；另一方面城市現狀是編制《線網規劃》的依據，而線路建成后又會深刻地影響城市布局。一些線路當前客流少，只要沿線及終點有開發余地，客流就會逐步增長，英國倫敦的11個衛星城建設就是例證。
《線網規劃》最終報告論證完成后，應立即編制線網用地控制規劃，并嚴格執行。這樣將有效地避免耗時費力的拆遷問題并節約線路建設投資。
3，關于軌道交通技術和敷設形式的選擇
軌道交通技術的選擇很重要，如果選錯了，會給今后發展帶來很大的問題。比如選擇了可能近期被另一種技術淘汰的技術，那將失去科技進步帶來的成果。另一方面，如果選擇了比目前成熟技術功能進步不大，而投資增加很多的技術，那將使投資者背上沉重的包袱，甚至于項目流產。目前軌道交通從大方面說有兩種形式，一是輪軌式，二是磁浮式。究竟采用何種形式，必須搞清兩種形式各自的優缺點及其技術發展的可能成果。據有關資料介紹：從投資看，磁浮式比輪軌式高50%以上；從速度看，兩者的最高試驗速度基本相同；從噪聲污染看，兩者的空氣動力噪音沒有大的差異；從能耗看，在利用率相同的情況下磁浮式比輪軌式高10%。一句話，磁浮式比輪軌式沒有明顯的技術優勢，而經濟上是劣勢。從目前技術看，磁浮式要取代輪軌交通方式是不可能的。輪軌交通方式是安全、經濟、高速、舒適、環保的現代化交通工具，隨著科學技術的進步，輪軌交通方式還將向更高速、更安全、更經濟、更舒適的方向發展。一般而言，城市軌道交通選擇輪軌式是正確的。當然在條件好的情況下，選擇一段短距離、客流較大、一般中間不設車站的旅游或機場專線上磁浮式交通，由于“稀奇”可能會效益不錯。
就輪軌交通而言，又有多種技術類型和敷設形式選擇。選擇的焦點集中在技術先進則投資較大；地鐵方式省地、不影響地上景觀，三者卻成倍增加。是選擇當前成熟技術還是當前先進技術，是選擇地下、地面、高架還是三者相結合的敷設形式？主要取決于城市的經濟實力、未來發展的潛力、城市的區位、地質等特殊條件以及城市建設決策者的觀念和信心。甘蔗沒有兩頭甜，而這些優劣好壞又難于進行量的比較，從而使決策者為難。筆者認為，決策的原則還應是一句老話“穿衣吃飯量家當”。城市建設軌道交通就像是家庭購買交通工具，大家都想坐車，但只有目前經濟能力或確有把握的未來經濟收入買得起養得起的家庭才能擁有奔馳車；而目前經濟能力買不起養不起奔馳車的家庭只能先考慮購置能力所及的交通工具。這樣既突破了沒有交通工具的限制，又不至于給今后生活帶來難以還清的債務。
4，關于項目投融資
城市軌道交通項目是營業項目，當然要成立企業法人，而合適的時間是在《項目建議書》國家審批完成后。企業法人成立后第一大任務就是籌措巨額建設資金，這是項目能否上去的關鍵。一般省會城市的財政沒有全額投資建設城市軌道交通項目的財力。如何籌措巨額建設資金呢？根據國內外城市的實踐，可以從以下幾個方面考慮組合融資：一是依據城市的經濟實力及重大建設項目規劃，市財政拿一塊前期工作費；二是市政府可用劃撥方式將線路兩側、車站四周或其他區域的一定面積的土地給企業作為項目資本金；三是線路經過的區、市、縣財政可出一塊資金或土地；四是可申請一定數額的國債或國家其他政策性資金或省級財政支持；五是可用優惠政策吸引市內國內國外大企業投資；六是使用國內外金融機構貸款；七是發行企業債券或企業上市包括借殼上市融資。
融資渠道無非以上這些，關鍵是三點：一是要充分認識軌道交通項目的公益性，市政府必須給予大力支持，盡可能有錢出錢，無錢給地給政策；二是在降低融資成本的原則下，通過多渠道組合融資；三是一期工程要盡可能選擇客流大的線路段，以便用盈利經營來支撐可持續發展。
二、戰術問題——讓項目上得好可持續發展
城市軌道交通項目的技術裝備在不斷發展，客流隨著線路的延伸也在增長，項目是否上得好，是否可持續，對城市的發展意義重大。其典型問題是要解決：第一期工程線路選擇、工程方案與技術設備選型、建設投資額與效益等一系列“兩難”問題。
1， 第一期工程線路段選擇
《線網規劃》確定后，第一期工程線路段選擇就成了首要問題。線網中的線路肯定是有通過鬧市區的，也有連接衛星城的，一般而言，第一期工程線路段選擇的原則應是客流最大的線路。原因有二：一是能最有效地緩解城市交通壓力，效果看得見，能夠提高市政府和全市人民建設軌道交通的信心；二是由于客流較大項目經濟效益會較好，能縮短投資回收期，有利于軌道交通項目建設的可持續發展。
上述只是一般原則，最重要的是要根據城市自身的具體情況作具體的分析。比如長春市第一期工程線路就選擇了不是客流最大的投資較小的環線。該線路大部分沿大鐵路地面建設，拆遷量小，建設工期短，總平均每公里線路投資僅0.7億元，才相當于近年國內地鐵建設投資的1/10。在建設資金有限、沒有建設運營經驗的情況下，此舉不失為一個正確的選擇，它的重要意義在于2001年底長春市有了自己的軌道交通，并堅定了長春市政府和全市人民建設軌道交通項目的信心，否則5年甚至10年以后長春市還不一定有軌道交通項目，長春市軌道交通項目建設歷史將是另一個樣子。
2，工程總體風格設計
軌道交通項目一期工程線路段確定之后，工程總體設計的首要問題就是確定工程設計風格。風格不同，給人的感覺不一樣，投資也會有區別。莫斯科和華盛頓地鐵是注重藝術和簡明樸素的兩個代表，后者肯定節省了投資。我國目前還是第三世界，一般城市都為巨額投資難籌措苦無良策。在這種情況下，選擇樸素，千方百計降低單位線路投資額，就成為城市軌道交通項目建設的基本出發點。當然總體設計一定要根據具體城市的具體情況而定，應認真考慮城市自身的歷史、區位、特點、綜合實力等情況。城市軌道交通項目特別是地下線是百年大計，一旦建成很難改變，既不能不顧自身財力追求高檔，也不可過于節儉，建成沒幾年又改建，反而增加了投資。
3， 車輛及設備選型
一般而言，城市軌道交通項目中車輛及設備等約占總投資額近一半，而其中通信信號設備約占總投資額不到10％。通信信號設備在總投資額中的比重不大，但其先進程度關系到整個項目的技術先進性和功能發揮。要減少投資，寧可在車輛及其他設備上壓，絕不能選擇功能差的通信信號設備。
4，投資額、效益與沿線商業開發
隨著盾構、通信、自動控制等技術的發展以及車輛等設備國產化的推進，軌道交通項目千米里投資額已有了大幅度下降。廣州地鐵三號線已達到4.2億元／km，比1號線下降了1/3還多。如果按照“鬧市區修地鐵，次繁華區建高架，連接衛星城走地面”的原則，一條穿越核心市區連接兩個衛星城的線路，每公里造價2億元就能實現。城市軌道交通項目收入一般有三：一是運營收入，二是廣告收入，三是沿線特別是車站四周的商業開發收入。城市軌道交通項目通常會大量使用貸款，降低投資額，減少成本中的利息負擔，有利于運營收入與運營成本的平衡，這是全世界城市軌道交通投資人所期盼的。如果實現了運營收入與運營成本的平衡，那么后兩項收入就成了支撐新線建設的資本，對項目可持續發展至關重要。