地鐵投融資與管理運(yùn)營的思路及建議

王灝 高朋

在當(dāng)今世界各大城市和特大城市中，地鐵已在公共交通系統(tǒng)中處于骨干地位。截止2003年，我國地鐵總里程是303公里，“十五”期間，我國將斥資2000億元用于地鐵建設(shè)，新增里程450公里。在短時(shí)間內(nèi)完成如此大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，必須首先建立科學(xué)合理的投融資體制、高效順暢的管理模式，才能保證地鐵投融資、建設(shè)、運(yùn)營幾項(xiàng)工作協(xié)調(diào)一致，相互促進(jìn)。國內(nèi)外地鐵建設(shè)投資和運(yùn)營情況很多國家都是通過立法解決軌道交通的資金來源，地鐵建設(shè)和運(yùn)營的資金來源基本以政府財(cái)政投資和補(bǔ)貼為主。下表為國外幾個(gè)城市地鐵的建設(shè)和運(yùn)營資金來源情況

參考資料：城市軌道交通研究2001－2/3《世界八大城市的軌道運(yùn)輸》同濟(jì)大學(xué)主辦國內(nèi)外地鐵投資管理體制比較分析

（一）從所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的關(guān)系上看，大致有“國有國營”模式、香港、日本的“公私合營”模式、新加坡的“國有民營”模式、泰國的“民有民營”模式等。

“國有國營”是指由政府負(fù)責(zé)地鐵投資建設(shè)，所有權(quán)歸政府所有，運(yùn)營由政府部門或國有企業(yè)負(fù)責(zé)。紐約、柏林、巴黎、莫斯科、漢城等世界上絕大多數(shù)城市都采用“國有國營”模式。主要原因在于地鐵項(xiàng)目投資大，運(yùn)營成本高，票價(jià)低廉，帶有一定的社會(huì)福利性，項(xiàng)目盈利的可能性較小，私人投資者投資地鐵建設(shè)和運(yùn)營的積極性不高。

“國有國營”模式下，地鐵運(yùn)營效率較低，對財(cái)政補(bǔ)貼的依賴程度較高，政府負(fù)擔(dān)較重。為了拓展資金來源，提高效率，一些國家和城市在“國有國營”的基礎(chǔ)上，在地鐵的投資、建設(shè)、運(yùn)營等不同環(huán)節(jié)，建立多樣化的收益模式，吸引社會(huì)投資，如采用“公私合營”、“國有民營”以及“民有民營”等方式。

“公私合營”是指由政府與企業(yè)共同出資設(shè)立地鐵公司，負(fù)責(zé)地鐵的投資、建設(shè)、運(yùn)營。這種模式的優(yōu)點(diǎn)是，地鐵公司完全按照市場化原則運(yùn)作項(xiàng)目，通過公司主觀上對利潤最大化的追求，為降低成本而提高管理水平，為增加收入而提高服務(wù)水平，客觀上保障了為公眾提供良好運(yùn)輸服務(wù)的公共利益。此模式的必要條件是必須建立地鐵項(xiàng)目良好的投資收益機(jī)制，以吸引社會(huì)投資。香港地鐵是一個(gè)典型的例子。2000年10月香港地鐵實(shí)行部分私有化，在香港上市，77%的股份由特區(qū)政府持有，其余23%為公眾持股，股票融資達(dá)94億元。

“國有民營”是指地鐵線路完全由政府投資建設(shè)，建成后委托企業(yè)負(fù)責(zé)運(yùn)營管理。采取這種方式的優(yōu)點(diǎn)是，把地鐵的資產(chǎn)以及運(yùn)營業(yè)務(wù)委托私人企業(yè)管理，進(jìn)行市場化運(yùn)作，以降低成本，提高服務(wù)管理水平。

采取這種模式的必要條件是，地鐵線路的建設(shè)投資完全由政府負(fù)擔(dān)，以降低項(xiàng)目的財(cái)務(wù)費(fèi)用和折舊成本。運(yùn)營公司無資產(chǎn)所有權(quán)，只有使用管理權(quán)，承擔(dān)專業(yè)化的運(yùn)營職能，采取商業(yè)化的運(yùn)營模式，實(shí)現(xiàn)公司盈利。政府具有資產(chǎn)所有權(quán)，不干涉具體運(yùn)營，對運(yùn)營開支進(jìn)行少量補(bǔ)貼甚至不補(bǔ)貼，只負(fù)責(zé)監(jiān)督、規(guī)范公司的運(yùn)營，以確保地鐵的公共福利性質(zhì)。新加坡地鐵即采用這種模式，新加坡地鐵由新加坡國土運(yùn)輸局建設(shè)完成后交付運(yùn)營公司使用，其建設(shè)資金全部來自于財(cái)政支出。新加坡快速軌道交通公司負(fù)責(zé)新加坡地鐵的運(yùn)營，公司的第一大股東為一家私人企業(yè)。

“民有民營”是指由私人集團(tuán)投資興建，并由私人集團(tuán)經(jīng)營。泰國曼谷輕軌采用了此種模式。從實(shí)際運(yùn)作情況來看，泰國輕軌由于實(shí)際客流與預(yù)測客流差距較大，運(yùn)營虧損嚴(yán)重，項(xiàng)目盈利前景黯淡，現(xiàn)處于重組階段，“民有民營”的模式尚未取得成功。

（二）從地鐵的管理方式看，可以分為一體化和專業(yè)化兩種管理方式。

一體化的管理方式是集地鐵投融資、建設(shè)、運(yùn)營、沿線商業(yè)開發(fā)統(tǒng)一運(yùn)作的公司制模式，如香港地鐵公司、廣州地鐵總公司。其特點(diǎn)是，根據(jù)每項(xiàng)職能設(shè)立部門，地鐵建設(shè)、運(yùn)營為主要業(yè)務(wù)，房地產(chǎn)、廣告等商業(yè)經(jīng)營為輔助業(yè)務(wù)。其優(yōu)點(diǎn)一是地鐵各種資源高度集中，有利于各方面資源的共享，資源配置的成本低。二是投融資、建設(shè)、運(yùn)營作為公司內(nèi)部的幾項(xiàng)工作，便于協(xié)調(diào)、分工。三是客運(yùn)主營業(yè)務(wù)與商業(yè)等輔助業(yè)務(wù)可以合并收入，實(shí)現(xiàn)合理避稅。其缺點(diǎn)一是承擔(dān)職能太多，隨著地鐵規(guī)模的不斷擴(kuò)大，機(jī)構(gòu)龐大，企業(yè)管理成本增加，對企業(yè)管理水平有極高的要求，不利于大規(guī)模的地鐵投資、建設(shè)、運(yùn)營。二是集建設(shè)、運(yùn)營、沿線商業(yè)化開發(fā)于一體，資源、權(quán)利過于集中壟斷，不利于地鐵建設(shè)、運(yùn)營的投資主體多元化運(yùn)作，以及市場化競爭格局的形成。

廣州地鐵就采用了一體化的管理模式。按照模塊運(yùn)作的管理模式，公司設(shè)立了八部二室一委員會(huì)的新架構(gòu)。（如圖1）

圖1：廣州地鐵總公司框架圖

從廣州地鐵的公司框架可以看出，廣州地鐵為集中一體化管理模式，總公司集建設(shè)、運(yùn)營、沿線資源開發(fā)等各項(xiàng)職能為一體，根據(jù)每個(gè)職能設(shè)立部門。

專業(yè)化的管理方式是把地鐵的投融資、建設(shè)、運(yùn)營、沿線商業(yè)開發(fā)分別由專業(yè)化公司來承擔(dān)，各公司之間可以是以資產(chǎn)為紐帶的企業(yè)集團(tuán)形式，也可以是完全相互獨(dú)立的市場化契約關(guān)系。其中，“網(wǎng)運(yùn)分開”的模式是比較典型的一種，即線路資產(chǎn)的所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)相分離。如上海地鐵、新加坡地鐵、日本地鐵等。其優(yōu)點(diǎn)一是將投融資、建設(shè)、運(yùn)營分別成立專業(yè)化公司，結(jié)構(gòu)清晰，有利于集中精力完成大規(guī)模的建設(shè)、運(yùn)營任務(wù)。二是有利于地鐵建設(shè)、運(yùn)營主體多元化的市場良性競爭格局的形成。缺點(diǎn)是雖然能合并報(bào)表，但各子公司要單獨(dú)納稅，不利于避稅。上海地鐵即采用專業(yè)化管理模式，即實(shí)行“投資、建設(shè)、運(yùn)營、建管”4分開。（見圖2）

圖2：上海地鐵管理模式框架圖

上海城投和上海久事公司出資組建投資公司－上海申通公司。申通公司在政府資金、政策支持下負(fù)責(zé)行使地鐵項(xiàng)目的投融資職能。申通公司和沿線各區(qū)聯(lián)合組建項(xiàng)目公司，項(xiàng)目的具體運(yùn)行由各項(xiàng)目公司實(shí)施。在建設(shè)、運(yùn)營管理方面，引入競爭機(jī)制，打破壟斷，上海組建了3家軌道交通建設(shè)管理公司和2家運(yùn)營公司。從上海地鐵運(yùn)作的實(shí)際情況來看，專業(yè)化的管理模式在籌措建設(shè)資金、節(jié)約控制項(xiàng)目投資、降低運(yùn)營成本、提高運(yùn)營效率等方面發(fā)揮了積極的作用。

北京地鐵在2001年7月對原北京地鐵總公司進(jìn)行整體改制，基本框架如下：北京地鐵集團(tuán)有限責(zé)任公司對投入地鐵的國有資產(chǎn)行使出資者權(quán)利，負(fù)責(zé)北京地鐵的融資、建設(shè)、運(yùn)營等任務(wù)。具體建設(shè)任務(wù)委托集團(tuán)出資成立的北京地鐵建設(shè)管理公司實(shí)施，運(yùn)營任務(wù)委托北京地鐵運(yùn)營公司實(shí)施。北京地鐵目前是從“國有國營”向投資主體多元化、建設(shè)、運(yùn)營市場化方向進(jìn)行改革；經(jīng)營管理模式也從集中統(tǒng)一的一體化管理模式向建設(shè)、運(yùn)營專業(yè)化管理模式轉(zhuǎn)變。這將改變北京地鐵以往大而全，建設(shè)、運(yùn)營、房地產(chǎn)、廣告等混業(yè)經(jīng)營的管理方式，建立專業(yè)化的投融資主體、建設(shè)公司、運(yùn)營公司。

改革的兩種方案：漸進(jìn)式和一步到位式

從以上分析可以看出，世界尤其是我國地鐵，正努力擺脫以往單獨(dú)依靠政府投資的單一投資方式，逐漸向政府主導(dǎo)、多元化運(yùn)作、多渠道籌資的方向邁進(jìn)。但每個(gè)城市在各自地鐵行業(yè)建設(shè)發(fā)展過程中，是選擇一體化的組織模式還是專業(yè)化的組織模式，還要根據(jù)自己城市的市場條件、投資環(huán)境具體分析。國內(nèi)有兩種方式可以選擇：

（一）漸進(jìn)式的過渡性方案

現(xiàn)階段，國內(nèi)地鐵領(lǐng)域多元化的建設(shè)、運(yùn)營競爭主體尚未建立起來，市場競爭機(jī)制還未形成，當(dāng)前的建設(shè)任務(wù)又十分緊迫艱巨，有必要對地鐵的投融資、建設(shè)、運(yùn)營、多種經(jīng)營等仍實(shí)施一定程度的統(tǒng)一集中管理。隨著市場化條件日趨成熟，逐步完成一體化管理向?qū)I(yè)化管理的轉(zhuǎn)變。具體是：

進(jìn)一步完善政府投融資主體的主導(dǎo)作用，并樹立投資主體在近期內(nèi)一定的權(quán)威性。同時(shí)著手完善多元化投融資體制，努力創(chuàng)建地鐵建設(shè)、運(yùn)營主體多元化市場競爭格局一方面強(qiáng)化現(xiàn)有地鐵建設(shè)、運(yùn)營公司的專業(yè)化建設(shè)、運(yùn)營職能，確保工程質(zhì)量、安全運(yùn)營。另一方面合資（如與香港地鐵公司、新加坡地鐵公司）成立1－2家地鐵建設(shè)公司、運(yùn)營公司，培育多元化的競爭主體，并逐步建立地鐵行業(yè)專業(yè)化的投資控股公司，最終完成地鐵一體化管理體制向投融資、建設(shè)、運(yùn)營領(lǐng)域?qū)I(yè)化、市場化的過渡。

（二）“三分開，一設(shè)立”徹底性解決方案

把地鐵原來獨(dú)家運(yùn)作的一體化管理體制徹底向?qū)I(yè)化、市場化模式進(jìn)行改革。把地鐵投融資、建設(shè)、運(yùn)營3項(xiàng)專業(yè)職能分開，分別由獨(dú)立的法人公司——多元化的投資主體、建設(shè)主體、運(yùn)營主體承擔(dān)，3者間不存在資產(chǎn)、隸屬關(guān)系，完全是平等的市場化契約關(guān)系。由政府設(shè)立的專門機(jī)構(gòu)對地鐵的投融資、建設(shè)、運(yùn)營實(shí)施必要的監(jiān)督、協(xié)調(diào)、管理。具體方案如下：

（1）在現(xiàn)有投資基礎(chǔ)上采用增資擴(kuò)股等方式，組建現(xiàn)代軌道交通投資有限公司（簡稱“投資公司”），并不再持有地鐵運(yùn)營公司、建設(shè)公司股權(quán)。投資公司的資產(chǎn)構(gòu)成為目前老線的國有資產(chǎn)、政府財(cái)力對新線的投入以及所有與地鐵相關(guān)的經(jīng)營性資產(chǎn)。投資公司按照政府統(tǒng)一部署，組織各級財(cái)力、社會(huì)投資、外資共同組建投資主體多元化的各新線有限公司，并聯(lián)合各新線股東、地鐵建設(shè)公司、運(yùn)營公司、專業(yè)投資者對地鐵沿線廣告、房地產(chǎn)等資源進(jìn)行專業(yè)化開發(fā)，建立地鐵項(xiàng)目的投資回報(bào)機(jī)制。同時(shí)通過綜合運(yùn)用銀行貸款、企業(yè)債券、借殼上市等多元化、市場化投融資手段，在貨幣市場、資本市場進(jìn)行運(yùn)作，專門負(fù)責(zé)地鐵新線的投資、融資、還貸。

（2）逐步放開地鐵建設(shè)、運(yùn)營，采取經(jīng)營業(yè)績協(xié)議、管理合同、服務(wù)合同、租賃合同等方式加快市場化進(jìn)程。由政府出資設(shè)立或鼓勵(lì)國內(nèi)地鐵公司與香港、新加坡等地的公司合資組建1－2家建設(shè)公司、運(yùn)營公司，形成地鐵多元化的建設(shè)、運(yùn)營市場格局，通過招投標(biāo)方式引入競爭機(jī)制，降低成本，提高效率。

對地鐵輔助業(yè)務(wù)，應(yīng)進(jìn)行重組，引進(jìn)外資和技術(shù)，打造機(jī)車車輛國產(chǎn)化基地。按修造分離原則，對國內(nèi)現(xiàn)有地鐵車輛修造廠進(jìn)行改制重組?；蛞雵鈶?zhàn)略投資人，或采用IPO或“借殼”等方式上市。

（3）投資公司、新線公司與各個(gè)建設(shè)公司、運(yùn)營公司之間不再是母子關(guān)系，完全是平等的法人主體。投資公司與新線公司作為國有資產(chǎn)的出資代表及業(yè)主，擁有地鐵線路資產(chǎn)的所有權(quán)、收益權(quán)，即資產(chǎn)的處置權(quán)（報(bào)有關(guān)部門批準(zhǔn)）、票款收入、廣告、房地產(chǎn)的收益權(quán)，并利用這些條件為新線、老線籌集建設(shè)運(yùn)營資金；投資公司、新線公司將老線、新線的建設(shè)、運(yùn)營任務(wù)，采用招投標(biāo)的方式，選擇一家建設(shè)商、運(yùn)營商進(jìn)行委托經(jīng)營。這樣，通過市場競爭機(jī)制來達(dá)到地鐵行業(yè)降低成本、保證質(zhì)量、提高服務(wù)的目的。

（4）設(shè)立專門的政府機(jī)構(gòu)，如軌道交通管理局，作為地鐵行業(yè)專門的管理機(jī)構(gòu)。主要負(fù)責(zé)對國內(nèi)地鐵投資、建設(shè)、運(yùn)營工作的監(jiān)管和指導(dǎo)、協(xié)調(diào)；組織制訂行業(yè)技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)等。
綜上所述，這兩種方式的實(shí)施對目前國內(nèi)地鐵的建設(shè)發(fā)展都具有較強(qiáng)的促進(jìn)作用，如何選擇主要取決于政府部門的目標(biāo)取向：
如果考慮目前時(shí)間緊迫，為確保實(shí)現(xiàn)“十五”期間既定建設(shè)目標(biāo)，宜采取漸進(jìn)式的改革方案，有利于在建設(shè)期內(nèi)統(tǒng)一思想、集中力量，完成大規(guī)模、高強(qiáng)度的投資、建設(shè)、運(yùn)營任務(wù)；
如果從加快國內(nèi)地鐵發(fā)展的市場化進(jìn)程，通過適度競爭來降低建設(shè)、運(yùn)營成本，提高效率的角度出發(fā)，可采取徹底性的改革方案。

（作者分別為北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司副總經(jīng)理, 融資建設(shè)部部長）