我國城市軌道交通發(fā)展現(xiàn)狀與對策建議摘　要　回顧了我國城市軌道交通的發(fā)展歷程,分析了當(dāng)前發(fā)展現(xiàn)狀中的主要特點,對國產(chǎn)化政策、投融資方式、工程造價和系統(tǒng)安全等方面的工作進行了總結(jié),并對我國城市軌道交通發(fā)展的有關(guān)對策提出了建議,指出應(yīng)制定城市軌道交通的戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo),加強宏觀協(xié)調(diào),加強理論研究和基礎(chǔ)建設(shè)工作,進一步推動城市軌道交通裝備技術(shù)的發(fā)展。關(guān)鍵詞　城市軌道交通,發(fā)展對策,裝備技術(shù)1我國城市軌道交通發(fā)展的歷程 我國的城市軌道交通,經(jīng)歷了40多年的發(fā)展歷程?？偨Y(jié)發(fā)展過程,大致經(jīng)歷以下幾個階段:1)起步階段 從20世紀(jì)50年代,我國開始籌備地鐵建設(shè),規(guī)劃了北京地鐵網(wǎng)絡(luò)。1965—1976年建設(shè)了北京地鐵一期工程(54ｋｍ)。當(dāng)時地鐵建設(shè)的指導(dǎo)思想更注重人防功能。隨后建設(shè)了天津地鐵(7.1ｋｍ,現(xiàn)已拆除重建)、哈爾濱人防隧道等工程。2)開始建設(shè)階段 20世紀(jì)80年代末至90年代初,由于城市規(guī)模限制及道路等基礎(chǔ)設(shè)施比較薄弱,北京、上海、廣州等特大城市的交通問題非常突出。以上海軌道交通1號線(21ｋｍ)、北京地鐵復(fù)八線(13.6ｋｍ)和地鐵一期工程改造、廣州地鐵1號線(18.5ｋｍ)等建設(shè)項目為標(biāo)志,我國內(nèi)地真正以城市交通為目的的地鐵項目開始建設(shè)。臺灣省臺北市也于1997年3月開通了第一條地鐵線路。3)建設(shè)高潮開始階段 進入20世紀(jì)90年代,隨著上海、廣州地鐵項目的建設(shè),一批城市包括沈陽、天津、南京、重慶、武漢、深圳、成都、青島等開始計劃建設(shè)軌道交通項目,并進行了大量的前期工作。4) 調(diào)整階段由于各大城市要求建設(shè)的地鐵項目較多,且在建地鐵項目的工程造價較高,1995年12月國務(wù)院發(fā)布國辦60號文,暫停了地鐵項目的審批,并要求做好發(fā)展規(guī)劃和國產(chǎn)化工作。同時,國家計委開始研究制定城市軌道交通設(shè)備國產(chǎn)化政策。至1997年底,提出以深圳地鐵1號線(19.5ｋｍ)、上海軌道交通3號線(24.5ｋｍ)和廣州地鐵2號線(23ｋｍ)作為國產(chǎn)化依托項目,并于1998年批復(fù)了上述三個項目的立項,從此城市軌道交通建設(shè)項目重新開始啟動。5)建設(shè)高潮階段 隨著實施積極的財政政策以進一步擴大內(nèi)需,國家于1999年開始陸續(xù)批準(zhǔn)一批城市軌道交通項目開工建設(shè)。1999年以后,國家先后審批了深圳、上海、廣州、重慶、武漢等10個城市的軌道交通項目開工建設(shè),并投入40億元國債資金予以支持,目前包括北京、上海、廣州在內(nèi),全國已建和在建軌道交通項目的城市有10個,新申請立項準(zhǔn)備建設(shè)的城市有8個,建設(shè)速度大大超過前30年。2　當(dāng)前我國城市軌道交通發(fā)展的主要特點 1) 項目建設(shè)進展順利,施工水平不斷提高,工程造價有所控制自1998年以來,我國先后開工建設(shè)的21個軌道交通項目,線路里程約500ｋｍ,投資規(guī)模1700億元。目前已有13條線路建成通車,完成里程約300ｋｍ,完成投資770億元。加上北京、上海、廣州已運營的線路,我國目前已經(jīng)開通運營的軌道交通線路里程已達420ｋｍ(未含香港和臺灣)。由于施工技術(shù)水平不斷提高,市場競爭比較充分,建設(shè)中采取規(guī)范的招投標(biāo)程序,軌道交通工程造價水平基本得到控制。目前在建項目中,一般以地下線路為主的地鐵工程,平均每公里造價在4～5億元,高架線路工程的平均每公里造價在1.5～2.5億元左右。2)采用先進技術(shù),多種制式和系統(tǒng)并存 從已建和規(guī)劃建設(shè)項目的情況看,根據(jù)軌道交通技術(shù)發(fā)展趨勢和不同的運能需求,我國將形成類型眾多的軌道交通系統(tǒng)來滿足城市交通需求;并引入現(xiàn)代控制、現(xiàn)代通信和現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)等技術(shù),使軌道交通在城市交通中發(fā)揮更大的作用,安全更有保證,服務(wù)水平不斷提高。我國軌道交通已擁有大運量的地鐵系統(tǒng)、城市高架軌道交通系統(tǒng)、高架跨座式單軌系統(tǒng)和中低運量的地面輕軌系統(tǒng),另外還有高速磁浮系統(tǒng)、快速市郊鐵路系統(tǒng)等?，F(xiàn)有6個城市(北京、上海、廣州、天津、深圳、南京)擁有和正在建設(shè)地鐵,4個城市(北京、上海、武漢、重慶)已建設(shè)高架軌道交通系統(tǒng),天津、大連兩城市建設(shè)了市郊鐵路,長春市建設(shè)了地面輕軌,上海市建成了高速磁浮系統(tǒng),北京和廣州正在規(guī)劃建設(shè)直線電機系統(tǒng)。3)國產(chǎn)化政策實施成果顯著 1999年,國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家計委關(guān)于城市軌道交通設(shè)備國產(chǎn)化實施意見,提出城市軌道交通全部車輛和機電設(shè)備的平均國產(chǎn)化率要確保不低于70%。國產(chǎn)化政策實施以來,我國城市軌道交通車輛等設(shè)備的生產(chǎn)能力有了顯著提高,總體上能達到70%的國產(chǎn)化率要求。國家先后拿出約5億元國債資金投入20多個項目,用于加強軌道交通成套和零部件生產(chǎn)的裝備,并定點了車輛生產(chǎn)企業(yè);信號系統(tǒng)集成企業(yè)參與軌道交通市場競爭,在國內(nèi)逐步形成軌道交通工業(yè)生產(chǎn)體系。在國產(chǎn)化政策帶動下,一批國外企業(yè)已在國內(nèi)合資設(shè)廠,設(shè)備采購價格比全進口產(chǎn)品大幅下降。根據(jù)對廣州地鐵2號線后評價的情況,與廣州地鐵1號線相比,機電設(shè)備費用從2.550億元/ｋｍ下降到1.307億元/ｋｍ,國產(chǎn)化政策成效顯著。4)探索各種投融資方式,資金瓶頸有所突破 當(dāng)前我國軌道交通建設(shè)的投融資主要是一種政府行為,城市政府起著主導(dǎo)的作用。正因為有城市政府的財政信用,目前國內(nèi)銀行對軌道交通項目貸款的積極性較高,對項目建設(shè)中所需的資金,國內(nèi)銀行積極予以支持,銀行貸款占總投資的60%左右。以國家開發(fā)銀行為例,自1997年來,先后承諾軌道交通項目資金360億元,已執(zhí)行294億元。其他商業(yè)銀行也有較大的投入。銀行主要對城市政府財政增長和土地收益進行考察,銀行投資城市軌道交通項目的風(fēng)險相對工業(yè)項目要小,因此放貸積極性較高。特別是財力狀況比較好的上海、廣州、深圳、杭州等城市,項目本身建設(shè)資本金比例也較高,多家銀行都積極爭取給這些地鐵項目貸款。正是由于各地政府的大力支持和國內(nèi)銀行的積極投入,推動了軌道交通的快速發(fā)展。同時各城市在積極探索新的投融資方式,探討采用ＢＯＴ(建造-運營-移交)、ＰＰＰ(公共部門與私人企業(yè)合作)等方式進行軌道交通建設(shè)的可行性。北京、上海、深圳等城市軌道交通建設(shè)體制和運營體制也在進行改革探索。5)國辦81號文件精神正在逐步落實 針對軌道交通建設(shè)發(fā)展中暴露出的問題,為進一步加強管理,國務(wù)院辦公廳于2003年發(fā)出《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強城市快速軌道交通建設(shè)管理的通知》(簡稱81號文),指出發(fā)展軌道交通應(yīng)當(dāng)堅持量力而行、規(guī)范管理、穩(wěn)步發(fā)展的方針。文件提出了申報軌道交通的城市應(yīng)達到的標(biāo)準(zhǔn),如:發(fā)展地鐵的城市地方財政一般預(yù)算收入在100億元以上,國內(nèi)生產(chǎn)總值(ＧＤＰ)達到1000億元以上,城區(qū)人口在300萬人以上,規(guī)劃線路的客流規(guī)模達到單向高峰小時3萬人以上等;同時規(guī)范了申報和審批程序,要求在城市總體規(guī)劃及城市交通發(fā)展規(guī)劃的基礎(chǔ)上,組織制訂軌道交通建設(shè)規(guī)劃;項目的審批,要依據(jù)批準(zhǔn)的建設(shè)規(guī)劃進行,項目的資本金須達到總投資的40%以上。文件對軌道交通的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、安全管理、經(jīng)營體制和國產(chǎn)化等都提出了具體要求。根據(jù)文件精神,從2003年年底開始,北京、上海、深圳等有關(guān)城市開始編制和申報軌道交通建設(shè)規(guī)劃,目前已有15個城市上報了建設(shè)規(guī)劃報告。深圳、杭州、哈爾濱、廣州、上海、成都等城市的規(guī)劃已通過國家審批。根據(jù)統(tǒng)計,15個城市在近期規(guī)劃建設(shè)65條線路,線路里程達到1700ｋｍ,投資規(guī)模約6000億元。根據(jù)文件要求,有關(guān)軌道交通建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范正在組織制訂或修訂當(dāng)中,《地鐵設(shè)計規(guī)范》、《城市快速軌道交通工程項目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》等已在實施。6)軌道交通的安全問題得到高度重視 針對普遍關(guān)注的軌道交通建設(shè)和運營的安全問題(包括應(yīng)對各種突發(fā)事件),中央領(lǐng)導(dǎo)多次就地鐵的安全管理工作作出了重要批示,國家和地方也相應(yīng)出臺了相關(guān)文件,對建設(shè)和運營中的安全問題予以高度重視。建設(shè)部等九部委聯(lián)合頒發(fā)了《關(guān)于進一步加強地鐵安全管理工作的意見》,建設(shè)部頒發(fā)了《城市軌道交通運營管理辦法》,提出要加強軌道交通的安全管理工作,建立城市軌道交通安全評價制度,督促落實安全責(zé)任機制。在軌道交通項目的規(guī)劃、設(shè)計、施工環(huán)節(jié)上,都要求嚴格執(zhí)行國家頒布的強制性標(biāo)準(zhǔn),確保安全設(shè)施同步規(guī)劃、設(shè)計和建設(shè)。在項目的前期研究階段要求進行安全、地質(zhì)環(huán)境和地質(zhì)災(zāi)害的評估,防止地質(zhì)災(zāi)害等事故的發(fā)生。要保證安全投入,建立處理突發(fā)事件的應(yīng)急機制,提高災(zāi)害防御和應(yīng)急救助能力。北京、上海、重慶等城市也頒布了有關(guān)地方法規(guī),加強了對軌道交通安全的管理。3　我國城市軌道交通發(fā)展有關(guān)對策的建議1)按科學(xué)發(fā)展觀要求編制好軌道交通建設(shè)規(guī)劃 我國的城市軌道交通發(fā)展至今約有40年,經(jīng)歷了從無到有并到較快發(fā)展的時期,也出現(xiàn)了幾起幾落的情況,目前仍處于初步發(fā)展階段。雖然我國城市軌道交通領(lǐng)域在技術(shù)進步、工程建設(shè)和運營管理水平等方面取得了許多成功的經(jīng)驗,但也不斷地暴露出一些問題。正如81號文件所指出的“一些地方也出現(xiàn)了不顧自身財力,盲目要求建設(shè)城軌交通項目的現(xiàn)象。有的未經(jīng)國家審批,擅自新上城軌交通項目;有的盲目攀比,建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)偏高,造成投資浪費;有的項目資本金不足,債務(wù)負擔(dān)沉重,運營后虧損嚴重。”因此,如何保持我國城市軌道交通更加健康、有序和持續(xù)的發(fā)展,首先就要按科學(xué)發(fā)展觀要求,做好城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃的編制工作。建設(shè)規(guī)劃要按“合理控制建設(shè)規(guī)模和發(fā)展速度,確保與城市經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng),防止盲目發(fā)展或過分超前”的要求,結(jié)合城市具體情況和經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r,依據(jù)交通需求,著重進行經(jīng)濟承受能力的分析。規(guī)劃中,要深入研究經(jīng)濟效益和社會效益的關(guān)系,探討城市軌道交通良性循環(huán)發(fā)展的有效機制;研究軌道交通在城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展和解決城市交通中的作用,以促進城市均衡發(fā)展;研究軌道交通對城市環(huán)境和城市建設(shè)改造的影響,以保護好城市自然和人文環(huán)境,從而最終實現(xiàn)城市軌道交通的可持續(xù)發(fā)展。2)抓緊制定城市軌道交通戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo) 根據(jù)對目前15個城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃報告的統(tǒng)計,15個城市在近期規(guī)劃建設(shè)65條線路,線路里程達到1700ｋｍ,投資規(guī)模約6000億元。如果這些線路在10～15年左右建設(shè)完成,我國的軌道交通發(fā)展態(tài)勢將令世人矚目。因此,從國民經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略高度來研究我國城市軌道交通發(fā)展問題已十分必要和迫切。首先,城市軌道交通的發(fā)展與我國城市交通的發(fā)展戰(zhàn)略密切相關(guān),將影響我國城市交通的發(fā)展方向。軌道交通項目巨大的投資,將提供大量需求,對拉動城市內(nèi)需有積極意義。項目建設(shè)能夠帶動沿線土地和房產(chǎn)價格大幅增長,極大地帶動城市經(jīng)濟發(fā)展,加快城市建設(shè)和改造的速度,有明顯的國民經(jīng)濟效益和社會效益。這種巨大的推動作用,也是當(dāng)前城市軌道交通發(fā)展迅猛的重要原因。同時,在軌道交通發(fā)展過程中所形成的多種技術(shù)系統(tǒng)模式,對促進裝備工業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和技術(shù)水平升級都有重大意義。抓緊研究制定我國軌道交通的發(fā)展戰(zhàn)略,已成為當(dāng)務(wù)之急。3)加強軌道交通理論研究和基礎(chǔ)建設(shè)工作 在當(dāng)前我國城市軌道交通快速發(fā)展的同時,也暴露出設(shè)計、施工力量不足,生產(chǎn)供應(yīng)滯后,基礎(chǔ)理論研究和各項建設(shè)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)不夠完善等問題。因此,要加強理論研究和各項基礎(chǔ)性研究工作,盡快建立軌道交通的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和安全體系,建立與軌道交通發(fā)展相配套的完備的生產(chǎn)、設(shè)計、科研能力和體系,為我國軌道交通建設(shè)和發(fā)展提供良好的條件。軌道交通項目是城市發(fā)展中的重大公益性基礎(chǔ)設(shè)施,也是一種涉及面廣、綜合性很強的工作,對城市的發(fā)展將產(chǎn)生深遠的影響,是城市的百年大計,所以不能急于求成。前期準(zhǔn)備工作必須加強,而且要做扎實,特別是需要結(jié)合城市發(fā)展總體規(guī)劃和交通規(guī)劃進行充分論證,使項目建設(shè)更具合理性和發(fā)揮更大的投資效益。4)積極探討多渠道和多元化投融資方式 軌道交通項目具有投資規(guī)模大,建設(shè)周期長,投資回報慢和盈利水平低等特點,資金不足仍是城市軌道交通建設(shè)面臨的問題。我國城市軌道交通的建設(shè),資金是最根本的問題,因此制定投資政策對促進城市軌道交通的發(fā)展是非常必要的。借鑒國內(nèi)外的經(jīng)驗,可在以下幾方面進行探討: (1)建立專項基金。為鼓勵發(fā)展城市軌道交通,國家可以設(shè)立專項資金,為軌道交通的建設(shè)提供穩(wěn)定的資金來源,也便于國家在宏觀上能有所調(diào)控。 (2)制定法規(guī),適當(dāng)擴大外資渠道。除利用國外政府貸款、金融組織貸款外,為進一步擴大外資渠道,可以利用項目融資、融資租賃、資產(chǎn)融資等各種方式進行城市軌道交通項目的建設(shè)。雖然這些方式有一定的復(fù)雜性和風(fēng)險性,但只要有相應(yīng)的法規(guī)保證還是可以實現(xiàn)的。如:要制定城市軌道交通項目的特許協(xié)議,一些條款甚至要訂入國家或地方的法律、法令中,作為吸引外資的有效、可靠的政府保證。 (3)積極鼓勵項目業(yè)主多渠道籌資。大量的固定資產(chǎn)和穩(wěn)定的收入來源是地鐵或輕軌公司籌措資金最好的保證。項目業(yè)主應(yīng)有較強的融資手段,在社會主義市場經(jīng)濟的不斷完善條件下,通過股票、債券等融資手段也是可以籌措資金的。應(yīng)鼓勵廣大的投資者積極參與,不僅要吸引大的投資者及外國資本,而且還應(yīng)將社會上的閑散資金集中起來,以用于軌道交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。同時,利用沿線權(quán)益增加資金來源,如對軌道交通項目沿線土地進行綜合開發(fā)和經(jīng)營,通過土地升值以獲得一定的利潤。另外,通過招標(biāo)轉(zhuǎn)讓地鐵站等市政設(shè)施發(fā)展權(quán),可以將項目的重要工程如車站等設(shè)施交由發(fā)展商建設(shè);用拍賣站名、地名等方式也可以募集海內(nèi)外的資金;沿線廣告也有不少的收入,等等。5)進一步推動軌道交通裝備技術(shù)的發(fā)展 自軌道交通國產(chǎn)化政策實施以來,已經(jīng)取得了明顯成效,新建項目基本達到了70%的國產(chǎn)化率要求,國內(nèi)企業(yè)開發(fā)生產(chǎn)并提供了大部分產(chǎn)品,工程造價也得到了有效控制。隨著今后軌道交通的不斷發(fā)展,各種系統(tǒng)方式的軌道交通包括直線電機等也將在我國出現(xiàn)。圍繞新技術(shù)的開發(fā)和應(yīng)用,對我國軌道交通裝備技術(shù)發(fā)展又提出了新的任務(wù)。因此,要進一步落實軌道交通國產(chǎn)化政策,堅持自主開發(fā)與引進技術(shù)相結(jié)合,加速技術(shù)升級,提高自身開發(fā)水平;要提高國內(nèi)產(chǎn)品關(guān)鍵技術(shù)的競爭力,制定具體措施,規(guī)范市場,保證有效競爭。同時要加強基礎(chǔ)工作,建立與軌道交通發(fā)展相適應(yīng)的生產(chǎn)體系及安全認證和質(zhì)量監(jiān)督體系等,從而逐步形成與我國軌道交通發(fā)展相適應(yīng)的具有中國特點的現(xiàn)代化軌道交通技術(shù)裝備體系,并使其在世界上具有一定的競爭力和地位。6)繼續(xù)加強宏觀協(xié)調(diào) 發(fā)展我國的城市軌道交通事業(yè),實現(xiàn)軌道交通的發(fā)展戰(zhàn)略,還有大量的工作和問題需要研究協(xié)調(diào)。比如制定城市軌道交通的發(fā)展規(guī)劃和政策,制定標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、推進各項基礎(chǔ)工作,協(xié)調(diào)市場、提高裝備技術(shù)水平等,都是在軌道交通建設(shè)中迫切需要解決的問題。在81號文件中,國家在軌道交通審批程序、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、安全保障、建設(shè)經(jīng)營管理體制和推進國產(chǎn)化政策方面都提出了指導(dǎo)性的意見。當(dāng)前,嚴格審批程序,按建設(shè)規(guī)劃要求進行項目建設(shè),是有利于城市軌道交通建設(shè)的前期工作。今后要根據(jù)國家投資體制改革的決定,按照“誰投資、誰決策、誰受益、誰承擔(dān)風(fēng)險”的原則,進一步拓寬項目融資渠道,落實企業(yè)投資自主權(quán)。隨著政府職能的轉(zhuǎn)變,政府可以把軌道交通作為公共基礎(chǔ)設(shè)施,在公共財政方面予以傾斜和支持。在宏觀指導(dǎo)和協(xié)調(diào)方面,國家應(yīng)根據(jù)軌道交通發(fā)展?fàn)顩r和城市經(jīng)濟社會發(fā)展?fàn)顩r,加強項目建設(shè)總量、建設(shè)進度、投融資還貸能力、資金平衡等方面的管理,建立經(jīng)濟預(yù)警、安全預(yù)警機制,并制定相應(yīng)措施。參考文獻1周翊民.我國城市軌道交通多元化發(fā)展的新趨勢.城市軌道交通研究,2002(3):12 董焰,單連龍.中國城市軌道交通未來十年發(fā)展趨勢及政策導(dǎo)向.城市軌道交通研究,2004(3):6