P P P模式理論上既可應(yīng)用于營利性、準(zhǔn)營利性、甚至非經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施項目。為了促進PPP模式在我國的進一步發(fā)展和應(yīng)用，中央和地方政府出臺了一系列促進和規(guī)范P P P模式及民間資本參與公用事業(yè)的法律法規(guī)，為PPP的應(yīng)用提供了法律保障和指導(dǎo)性意見,而交通建設(shè)作為推動P P P模式應(yīng)用的主要領(lǐng)域，國家政策也給予大力支持，2014年全國交通運輸工作會議就提出，“研究建立交通基礎(chǔ)沒施特許經(jīng)營制度”,之后又“開展收費公路PPP建設(shè)運營管理融資模式試點”。 但是當(dāng)前P P P在交通領(lǐng)域的應(yīng)用還是會遇到許多障礙。

　　PPP在交通領(lǐng)域遇到的障礙

　　雖然P P P模式在我國交通基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域進行了一些實踐，但總體仍處于探索階段，大力推廣還存在一些問題。其遇到的主要障礙包括：

　　相關(guān)政策和法律不完善

　　目前，我國關(guān)于P P P的相關(guān)法規(guī)主要是來自國務(wù)院各部委和一些地方制訂的管理辦法，缺少國家層面的立法。這種通過采用發(fā)“通知”、“管理辦法”來規(guī)范PPP遇到一些問題的方式，其法律效力較低，雖然對P P P項目實施有一定幫助，但難以支持PPP項目的規(guī)范實施和可持續(xù)發(fā)展。

　　政府對項目 PPP 準(zhǔn)備不充分

　　政府方面準(zhǔn)備不足，很難對項目經(jīng)營情況做出充分的預(yù)測，也不能列明、事先公布項目實施的條件，而是處于摸索狀態(tài)，給項目本身增加了不確定性，不利于安排項目的投融資方案，降低項目的投融資成本。同時，政府部門在P P P項目建設(shè)管理上作風(fēng)強勢，過多過細(xì)地參與了項目的很多微觀方面，很多時候阻礙了私營部門參與的積極性。

　　資本市場和信用體系保障不完善

　　交通基礎(chǔ)設(shè)施項目資金需求規(guī)模大，需要完善的資本市場和信用體系作為保障。近年來我國的金融、保險、銀行業(yè)發(fā)展迅速，服務(wù)于中、小企業(yè)的金融服務(wù)體系得以加強，為PPP模式提供了融資體系、資金信用體系保障。

　　風(fēng)險分配制度不成熟

　　對于收費設(shè)施，公共部門與民營部門之間就客流、票價、土地等重要風(fēng)險的分配制度不成熟，客流預(yù)測通常具有較大的不確定性。政府部門往往對票價調(diào)整進行較強的管制，為此，增加了線路投資回收的不確定性，引發(fā)社會投資者擔(dān)心。

　　合理的風(fēng)險共擔(dān)和收益共享機制缺失

　　P P P模式以合作過程中的風(fēng)險共擔(dān)和合作結(jié)果的收益分享為基礎(chǔ)。而風(fēng)險分擔(dān)是否合理，收益分享是否公平都對項目的實施具有至關(guān)重要的影響。比如風(fēng)險分擔(dān)過程中，只有將特定風(fēng)險交給最有能力承擔(dān)這項風(fēng)險的一方才能真正降低風(fēng)險發(fā)生的概率以及風(fēng)險所造成的損失。合理的收益分配是保障私人資本投資權(quán)益以及投資積極性的必要條件，同時也是保障公眾對交通基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)使用體驗極為重要的控制措。

　　欠發(fā)達地區(qū)應(yīng)用急需中央支持

　　對于經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，交通P P P項目的應(yīng)用，急需政策扶持和中央財政資金大力支持。這些區(qū)域處于國家公路網(wǎng)的末梢，通行車輛大部分為區(qū)域內(nèi)自有車輛、交通量偏低，收費公路項目效益普遍較差，收費還貸政策存在“效應(yīng)衰減”;另一方面，這些地區(qū)財政收入偏低，面對規(guī)模龐大的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，地方財政有限的補貼顯得杯水車薪。而這些地區(qū)的一些交通項目具有較強的社會公益性，也具有較高的間接經(jīng)濟效益，不論是從拓寬融資渠道、防范政府性債務(wù)風(fēng)險還是從提高管理效率的角度，對P P P應(yīng)用都更為迫切。

　　國內(nèi)外PPP模式的應(yīng)用情況

　　英國:世界領(lǐng)先

　　英國在 PFI/PPP 領(lǐng)域處于世界領(lǐng)先的地位，已逐步建立起一套成熟的P P P模式管理制度，形成了完整的私營企業(yè)參與公共建設(shè)的推動機制。首先，成立了專業(yè)機構(gòu)規(guī)范管理。英國采用三級管理機構(gòu)，共同負(fù)責(zé)P P P模式運作。

　　一是財政部負(fù)責(zé)制定政策及批準(zhǔn)綱領(lǐng)；二是由英國合伙經(jīng)營機關(guān)向公共部門提供私營機構(gòu)的專門知識及資源，并協(xié)助公共部門落實PPP模式的重要目標(biāo)；三是由公私營機構(gòu)合作署（由地方政府撥款成立的機構(gòu)）向由地方政府協(xié)會委任的董事局問責(zé)，并為發(fā)展公私營機構(gòu)合作的地方機關(guān)提供支持。其次，確立了完善的評價制度。財政部作為 PFI/PPP 的主管機構(gòu)頒行了大量的指引進行政策層面的規(guī)范和引導(dǎo)，如《資金價值評估指南》、《定量評價用戶指南》等。

　　美國:積極促進

　　美國于1985年成立了P P P國家委員會，以宣傳和促進P P P模式。各個州及地方政府會根據(jù)自己的要求實行不同模式和不同程度的P P P,已有23個州頒布了專門的法律以促進P P P模式在國家交通運輸項目中的應(yīng)用，同時，國家地面交通政策和稅收研究委員會在2007年表示：“P P P模式在地面交通系統(tǒng)的融資和管理中應(yīng)該發(fā)揮更加重要的作用”。德州薩姆·雷伯恩收費公路、德州130國道第5和6段、印第安納州收費公路、芝加哥高架公路收費公路等都是美國PPP交通基礎(chǔ)設(shè)施項目。

　　澳大利亞：應(yīng)用較多

　　在澳大利亞設(shè)有眾多P P P中心以推進PPP的發(fā)展。澳大利亞聯(lián)邦PPP中心于2008年出臺了《聯(lián)邦P P P政策與操作指南》，并建立了P P P項目儲備庫，各州在此基礎(chǔ)上再制定本地的指南。聯(lián)邦P P P中心僅是眾多政府P P P中心中的一個，各州P P P中心發(fā)揮更為重要的作用。以維多利亞P P P中心為例，其隸屬于財政局商務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施風(fēng)險管理小組，12名全職雇員專業(yè)涉及法律、經(jīng)濟、金融和工程等。維多利亞P P P中心具有制定財政局P P P政策與規(guī)章、幫助采購部門從費用角度審核P P P適用性、制定合同管理政策和向PPP項目提供咨詢意見和開展培訓(xùn)等重要職能。澳大利亞建成的P P P項目有悉尼港隧道、墨爾本城市連線、東部公路、悉尼輕軌等。

　　香港：應(yīng)用指南詳盡

　　香港自20世紀(jì)6 0年代開始應(yīng)用P P P模式。香港效率促進組于2007年和2008年出臺兩部P P P使用指南。第一部總結(jié)了以前PPP項目的經(jīng)驗，并識別當(dāng)?shù)蒯t(yī)生及公務(wù)員所關(guān)心的領(lǐng)域，并嘗試給出建議。第二部則更關(guān)注于如何成立一個P P P項目，其目的在于指導(dǎo)公共部門如何通過案例研究進行一個PPP項目，涉及如何對待私營機構(gòu)、風(fēng)險管理和績效管理等。

　　從國內(nèi)外PPP交通基礎(chǔ)設(shè)施的應(yīng)用經(jīng)驗來看，政府部門的有力支持、健全的法律法規(guī)制度、專業(yè)化機構(gòu)和人才的支持是成功運作PPP模式的必要條件。

　　PPP模式應(yīng)用的關(guān)鍵問題

　　應(yīng)用標(biāo)準(zhǔn)

　　交通基礎(chǔ)設(shè)施形態(tài)一般表現(xiàn)為三種形式：一是新建交通基礎(chǔ)設(shè)施；二是需要改造和擴建的交通基礎(chǔ)設(shè)施；三是已經(jīng)建成的交通基礎(chǔ)設(shè)施。目前我們所討論的主要是針對新建和改建擴建的交通基礎(chǔ)設(shè)施。

　　在交通基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域是否應(yīng)用P P P，首先應(yīng)針對不同的項目作具體的分析。在財政部發(fā)布的P P P項目操作指南中，指出判斷一個項目是否適合采用P P P的標(biāo)準(zhǔn)之一就是“物有所值”(V FM)是否最大化。V F M即資金價值最大化，是指在支付資金一定的情況下，獲取最高價值的服務(wù)。為了確定是由公共部門直接投資還是采用P P P方式，往往要對這兩種方式的V F M值進行比較。物有所值是指綜合考慮全生命周期內(nèi)項目采購的所有的利益、成本、風(fēng)險后最佳結(jié)果，評估變量的價值需要一定程度的判斷和定量分析方法的應(yīng)用，即“物有所值是經(jīng)濟、效率和有效性的綜合體現(xiàn)，具體如下：低價提供服務(wù)；由于關(guān)鍵風(fēng)險較少，預(yù)期的經(jīng)濟回報有更大的確定性；由于公共部門關(guān)注的是服務(wù)交付而不是資產(chǎn)獲取，最終用戶受益更多。”物有所值除了不受備選交付方法(P P P與否)預(yù)算的影響，也應(yīng)獨立于私營財務(wù)安排的會計賬目。不管借款是不是體現(xiàn)在政府的資產(chǎn)負(fù)債表上，備選方法對財政預(yù)算的影響都應(yīng)該獨立于政府的資源管理架構(gòu)，包括PPP在內(nèi)的私營融資模式若能比其他方式更好地保證物有所值就可以采用。

　　其次，針對不同類型的項目，也應(yīng)采用不同類型的P P P。例如對于為解決擁擠問題而建設(shè)的交通基礎(chǔ)設(shè)施，費用應(yīng)全部向使用者收取，可采用類似于B O T的收取費用自立型P P P模式；對于為發(fā)展問題而建設(shè)的，既具有一定的公共產(chǎn)品性質(zhì)，又具有一定的開發(fā)性，可采用合營企業(yè)型的P P P模式; 而對于為社會公益而建設(shè)的，則可采用向公共部門提供服務(wù)型的PPP模式。

　　盈利模式

　　交通PPP模式的難點在于如何實現(xiàn)較好的盈利模式，目前交通P P P項目盈利模式通常有兩類方式:一是政府補貼模式;二是土地綜合開發(fā)模式。政府補貼模式又可分為建設(shè)期補貼和運營期補貼兩種模式。

　　政府在建設(shè)期進行投資或?qū)λ饺瞬块T進行補償?shù)哪Ｊ捷^適用于前期對資金需求巨大的項目，此模式的實質(zhì)是把項目的投資分為公益性與盈利性，公益性部分由政府投資，盈利性部分吸引社會投資，從而擴大資金來源，提高資金使用率，降低投資風(fēng)險。

　　運營期補貼模式的實質(zhì)是在項目的運營過程中，通過科學(xué)合理的補償和一定的激勵約束機制，保證項目的良性運轉(zhuǎn)，達到項目公益性和經(jīng)營性的統(tǒng)一。

　　交通基礎(chǔ)設(shè)施P P P項目產(chǎn)品/服務(wù)價格問題是收費型項目成功的關(guān)鍵因素，關(guān)系到私營機構(gòu)、公眾和政府多方的利益，特別是完全或大部分依靠收費后的收益的P P P項目。價格的形成是政府、私營投資者和公眾三者利益平衡的結(jié)果。

　　交通P P P項目的價格形成過程主要包括運營前的初始定價、政府補貼的確定以及項目特許經(jīng)營期內(nèi)因外部環(huán)境變化導(dǎo)致的調(diào)價等三個方面。對于初始定價，學(xué)術(shù)界以給出很多理論方法，如，收益現(xiàn)值法、重置成本法、現(xiàn)行市價法、多目標(biāo)規(guī)劃法等，同時為保證定價的科學(xué)性及合理性，政府主管部門應(yīng)該主持召開價格聽證會，聽取各方面的意見，對初始價格的可行性進行充分地論證，并根據(jù)聽證的意見進行一定調(diào)整，最后確定出項目的初始定價。

　　政府補貼尤為重要。城市交通P P P項目的建設(shè)不僅會產(chǎn)生經(jīng)濟效益，且能產(chǎn)生巨大社會效益，如帶來項目周邊人流物流的增加，使其周圍的土地價格、房產(chǎn)價格上漲，也會使其附近或相關(guān)的其他行業(yè)的經(jīng)濟效益大增，且很難向這些非交通基礎(chǔ)設(shè)施的使用者索取回報以阻止其效益外溢。從市場機制論的角度來看，城市交通P P P項目的外部性源于市場機制本身，市場經(jīng)濟的特征是私有財產(chǎn)權(quán)極大地刺激人們?yōu)樽陨砝娑鴱氖赂鞣N經(jīng)濟活動。在城市交通基礎(chǔ)設(shè)施項目采用PPP融資模式時，私營機構(gòu)和項目產(chǎn)品/服務(wù)的消費者都是理性的經(jīng)濟人，前者以利潤最大化為目標(biāo)且以市場價格進行項目經(jīng)濟評價，并以此作為投資項目決策依據(jù)，后者以效用最大化為目標(biāo)作為選擇交通方式的決策依據(jù)。總之，無論是交通基礎(chǔ)設(shè)施項目的私營機構(gòu)還是項目產(chǎn)品/服務(wù)的消費者都不會站在社會邊際收益的高度做出決策。城市交通基礎(chǔ)設(shè)施P P P項目的社會邊際收益與私營機構(gòu)投入項目的私人邊際收益不一致時，就產(chǎn)生了項目的正外部效益。

　　為了引導(dǎo)P P P模式在國內(nèi)的健康發(fā)展，利用民間資金進行城市交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，從而減輕政府財政負(fù)擔(dān)，進一步促進社會經(jīng)濟的發(fā)展，政府必須對交通基礎(chǔ)設(shè)施項目的外部效應(yīng)進行矯正，采用合理有效的補貼方式。政府補貼的方式有多種，應(yīng)根據(jù)不同的交通基礎(chǔ)設(shè)施類型采取不同方式。就輕軌或地鐵交通PPP項目而言，其主要的政府補貼方式有四種：根據(jù)投資機會成本確定合理的投資回報率及項目的經(jīng)營成本，以確定政府對項目的補貼強度，東京地鐵即采用了該補貼方式；按日常收支的赤字一定比例補償，德國漢堡和加拿大多倫多采用了該補貼方式；按交通流量或客流量進行補貼；政府對交通基礎(chǔ)設(shè)施項目在運營虧損期間的虧損部分給予補貼，巴黎地鐵即采用這種補貼方式。價格調(diào)整則需要遵循效率、公平、可持續(xù)發(fā)展、激勵等原則，保證以最低的價格提供產(chǎn)品/服務(wù) (經(jīng)濟效益)， 同時要足夠的激勵作用 (合理的收益和風(fēng)險控制)，鼓勵項目公司改善服務(wù)， 提供新產(chǎn)品和新服務(wù)。

　　風(fēng)險共擔(dān)和收益共享

　　P P P項目是高風(fēng)險型項目，公私雙方應(yīng)當(dāng)在P P P項目特許協(xié)議中關(guān)于風(fēng)險如何分擔(dān)和收益如何分享達成一致。首先，實現(xiàn)風(fēng)險在項目參與方之間合理的分擔(dān)已經(jīng)成為PPP模式的一個主要功能。PPP旨在將競爭性投標(biāo)、彈性談判以及在公私部門認(rèn)可的基礎(chǔ)上實現(xiàn)風(fēng)險分擔(dān)的優(yōu)點集合于一身。對于政府和社會資本來說,為了確保在雙方之間實現(xiàn)公平的風(fēng)險分擔(dān),必須識別整個P P P項目特許權(quán)期內(nèi)的潛在風(fēng)險，并給出合理的評價。只有當(dāng)實施和轉(zhuǎn)讓過程中的所有風(fēng)險能夠合理地分配給最有能力控制或愿意承擔(dān)的一方,才可以激發(fā)利益相關(guān)方盡早地評判風(fēng)險并采取有效的措施應(yīng)對,才能真正實現(xiàn)系統(tǒng)的風(fēng)險管理。但是,P P P項目面臨復(fù)雜的技術(shù)、法律、政治、經(jīng)濟環(huán)境，涉及眾多的利益相關(guān)者,風(fēng)險分擔(dān)決策更要考慮到政府部門和私營機構(gòu)在風(fēng)險態(tài)度、風(fēng)險興趣、投資收益期望、知識經(jīng)驗、管理能力等方面均存在的巨大差異,均衡不同的參與方承擔(dān)風(fēng)險的效益，制定動態(tài)化的風(fēng)險分擔(dān)機制。

　　其次，建立科學(xué)合理而又兼顧公平和效率的收益共享與分配機制是交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目成功應(yīng)用P P P模式的重要決策問題。政府部門作為交通基礎(chǔ)設(shè)施P P P模式的發(fā)起人，其收益訴求并不是經(jīng)濟收益而是公共利益的保障、對私人投資方收益合理性的監(jiān)督。私人部門參與交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的投資運營，其收益訴求就是追求資本的增值。

　　作為P P P模式下交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的主要投資人之一，私人部門不僅帶來了資金，更帶來了經(jīng)驗和技術(shù)，并承擔(dān)了風(fēng)險，所以，私人部門合理的收益訴求應(yīng)予以尊重和保障。除了政府部門和私人部門之外，以各種形式參與項目的建設(shè)和運營的機構(gòu)或組織，也為項目的收益做出了一定的貢獻，這些機構(gòu)和部門包括項目分包商、供應(yīng)商、運營商、金融機構(gòu)、保險機構(gòu)、咨詢機構(gòu)等。而P P P的產(chǎn)品或服務(wù)的收益均來源于消費者且最終是由消費者承擔(dān)或由消費者和政府（財政補貼）共同承擔(dān)。對于私人部門來說，必然希望收益越大越好，而對于政府部門來說他們必然希望社會成本也就是項目收益越低越好。

　　因此 PPP模式交通基礎(chǔ)設(shè)施項目必然需要在私人部門收益和社會公眾利益之間進行權(quán)衡，公私雙方的收益沖突不可避免地產(chǎn)生了。因此，基于“雙贏”，投入、風(fēng)險與收益一致，信息透明，公平兼顧效率等原則，建立交通P P P項目的收益共享與分配機制才能合理規(guī)避公私雙方因收益而產(chǎn)生的不合作、對抗等問題。

　　運營與監(jiān)管

　　政府部門加強PPP項目公司的監(jiān)管，對交通P P P項目實現(xiàn)效益最大化是十分必要的。首先，交通P P P項目的公共性和盈利性要求政府的監(jiān)管。其次，由于類似交通基礎(chǔ)設(shè)施的準(zhǔn)公共產(chǎn)品或服務(wù)領(lǐng)域缺乏完全的市場競爭，項目公司通過大規(guī)模生產(chǎn)準(zhǔn)公共產(chǎn)品或服務(wù)以降低單位成本，提高效率，很容易在相應(yīng)領(lǐng)域產(chǎn)生壟斷，政府監(jiān)管可有效避免項目公司的壟斷經(jīng)營。最后，通過有效的監(jiān)管，可以激勵項目公司加強管理，提高交通基礎(chǔ)設(shè)施項目的整體效率。

　　政府監(jiān)管方式與途徑主要有合約監(jiān)管、激勵性監(jiān)管、內(nèi)部監(jiān)管與外部監(jiān)管相結(jié)合、實行問責(zé)機制等。而監(jiān)管的組要內(nèi)容則包括項目立項和特許經(jīng)營者選擇時期的準(zhǔn)入監(jiān)管，以及建設(shè)運營期的績效評估與監(jiān)管（包括質(zhì)量、價格、服務(wù)水平、財務(wù)、公眾滿意度等方面監(jiān)管）。P P P項目的績效評估是政府機構(gòu)或經(jīng)委托的獨立第三方利用專門的評價方法，依據(jù)制定的標(biāo)準(zhǔn)和程序，系統(tǒng)、客觀的對整個項目的經(jīng)濟性、效率性、效益性和公平性進行評價，并通過對評價結(jié)果的分析，有針對性的改進項目實施方案、提高項目效率和公共服務(wù)質(zhì)量。績效評估作為對公共資源的使用和管理的一種有效衡量、評價與監(jiān)督手段，在英美等發(fā)達國家的發(fā)展已有近百年的歷史，并逐步形成各具特色的績效評價體系。

　　對交通基礎(chǔ)設(shè)施P P P模式應(yīng)用績效評估是從政治、經(jīng)濟、社會、生態(tài)等多方面，是對各種成本與效益進行的一種科學(xué)評估。績效評估應(yīng)當(dāng)是P P P模式運作的重要組成部分，是PPP項目特許權(quán)期中不可缺少的信息反饋環(huán)節(jié)。通過績效評估，反映出項目決策過程、建設(shè)過程和運營階段中出現(xiàn)的一系列問題，并將各類信息反饋到?jīng)Q策部門，可以檢驗項目投資決策的正確與否，促進項目各項工作的不斷改善，從而構(gòu)成完整的績效管理系統(tǒng)。

　　我國政府在交通P P P項目的監(jiān)管中也還存在諸多問題，如PPP項目監(jiān)管框架和體系尚未建立，政府監(jiān)管跟不上PPP項目的發(fā)展；傳統(tǒng)政府部門的監(jiān)管方式與P P P項目運作體制相矛盾；監(jiān)管過程中政府部門對于城市基礎(chǔ)設(shè)施P P P項目的可行性研究、建設(shè)、運營及移交過程中產(chǎn)生的問題缺乏相應(yīng)的管理對策等。針對以上問題，我國應(yīng)采取制定完善的法律法規(guī)，設(shè)置獨立的監(jiān)管機構(gòu)，保證監(jiān)管程序公開透明、建立全方面的監(jiān)管約束機制等措施，更好地發(fā)揮政府部門在P P P項目中的作用。