2015年末，吉林省公路總里程達到97326公里，比“十二五”末增長18.3%。其中，高速公路里程達到2629公里，比“十二五”增長了3.85倍。“十三五”時期，吉林省交通運輸發(fā)展仍處于大有可為的戰(zhàn)略機遇期，交通基礎(chǔ)設(shè)施建管養(yǎng)及存量債務(wù)償還任務(wù)艱巨繁重，發(fā)展資金需求巨大。
存量收費公路急需PPP改造推動公路建設(shè)和籌融資體制改革勢在必行，“十三五”時期公路建設(shè)目標(biāo)必須達成，2015年12月，吉林省政府出臺《吉林省人民政府辦公廳關(guān)于加快推進高速公路建設(shè)的意見》（吉政辦發(fā)〔2015〕66號），明確提出“十三五”期間新建高速公路項目采取省地共建方式，省財政給予征地拆遷資金補助，對項目建設(shè)融資給予運營期10年的貼息，解決了“十三五”期高速公路建設(shè)融資問題。2016年7月，省政府批準(zhǔn)利用政府購買服務(wù)方式支持普通公路發(fā)展，即新建普通公路項目由省財政投資，資金缺口采取政府購買服務(wù)方式籌措，解決了“十三五”時期普通公路建設(shè)融資問題。
截至目前，吉林省“十三五”交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)通過社會化方式，將融資主體轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)或政府購買服務(wù)的承接主體，建設(shè)資金基本得到保障，目前亟需解決的是，日益凸顯的公路項目存量債務(wù)問題。
存量收費公路債務(wù)處置困難吉林省地處國家區(qū)位邊緣，過境車輛少，又是國家糧食主產(chǎn)區(qū)和畜牧大省，鮮活農(nóng)產(chǎn)品運輸減免通行費較多，導(dǎo)致吉林省收費公路通行費收入少、貸款償還能力不足。通行費收入扣除收費成本后，無法覆蓋當(dāng)年應(yīng)還貸款本息，差額部分形成新增債務(wù)，致使債務(wù)總額逐年攀升。
根據(jù)2015年吉林省收費公路統(tǒng)計公報顯示，截至2015年底，吉林省政府還貸公路里程3279.037公里，年末債務(wù)余額1005.31億元，比2014年末增加160.64億元；政府還貸收費公路年通行費收入35.63億元，年支出總額85.29億元，收支缺口高達49.65億元，比2014年末增加7.05億元。當(dāng)前階段，迫切需要拓寬融資渠道，創(chuàng)新融資方式，積極采取措施防控公路建設(shè)存量債務(wù)風(fēng)險，保障吉林交通運輸事業(yè)健康發(fā)展。
債務(wù)管理政策要求融資模式創(chuàng)新國務(wù)院43號文件對規(guī)范政府性債務(wù)管理提出明確意見，要求建立“借、用、還”相統(tǒng)一的地方政府性債務(wù)管理機制。明確劃清政府與企業(yè)界限，政府債務(wù)只能通過政府及其部門（財政部門）舉借，不得通過企事業(yè)單位等舉借。對交通運輸行業(yè)而言，交通運輸部門及所屬企事業(yè)單位，均不能作為政府債務(wù)舉債主體，交通融資平臺公司的政府融資職能被剝離。地方政府依靠“貸款修路，收費還貸”政策，通過交通融資平臺進行市場化融資，促進公路建設(shè)事業(yè)發(fā)展的方式不復(fù)存在。地方政府只能通過發(fā)行政府債券的方式舉債，但由于國家對發(fā)債規(guī)模實行限額管理，難以滿足交通運輸發(fā)展需求，給存量債務(wù)償還帶來較大影響，創(chuàng)新交通運輸融資模式迫在眉睫。
融資環(huán)境促生改造新形勢下，交通運輸事業(yè)發(fā)展融資將主要依靠地方政府債券和PPP模式，然而受限于地方政府債券限額及用于交通領(lǐng)域的額度限制，PPP模式將成為交通運輸事業(yè)發(fā)展，特別是解決存量債務(wù)的重要手段。
2014年11月以來，國家部委密集出臺關(guān)于PPP模式應(yīng)用的一系列政策文件，大力推廣應(yīng)用PPP模式，形成了較為系統(tǒng)的政策框架體系。
2015年4月，財政部和交通運輸部聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于在收費公路領(lǐng)域推廣運用政府和社會資本合作模式的實施意見》（財建〔2015〕111號文）明確：“鼓勵社會資本通過政府和社會資本合作（PPP）模式，參與收費公路投資、建設(shè)、運營和維護”“堅持盤活存量、用好增量、分類施策。對于社會效益突出但經(jīng)營性收費不足以覆蓋投資成本、需政府補貼部分資金或資源才能進行商業(yè)化運作的項目，鼓勵按照PPP模式設(shè)計運作”。可見，收費公路作為PPP模式推廣應(yīng)用的重點領(lǐng)域，通過PPP改造來盤活存量資產(chǎn)，符合國家政策要求，是一條有效的融資途徑。
交通要發(fā)展，資金是關(guān)鍵。“十三五”
時期巨大的資金需求和財稅體制改革下融資新形勢，迫切需要探索交通運輸融資的新機制、新模式和新手段，為控制和化解政府性債務(wù)風(fēng)險，加快交通存量債務(wù)償還，吉林省對存量收費公路項目進行PPP改造。
存量收費公路PPP改造路徑PPP是為建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施項目，或為提供某種公共物品和服務(wù)，政府通過競爭性方式選擇社會資本，并與社會資本簽訂PPP項目合同，明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，發(fā)揮雙方優(yōu)勢而形成的一種伙伴合作關(guān)系。社會資本方根據(jù)合同約定，向公眾提供公共物品和服務(wù)，提高產(chǎn)品和服務(wù)供給質(zhì)量和效率，政府根據(jù)社會資本的公共服務(wù)供給績效向社會資本支付對價，最終使合作各方達到比預(yù)期單獨行動更為有利的結(jié)果。
P PP運作形式主要有，BOT（建設(shè)-運營-移交）、BOOT（建設(shè)-擁有-運營-移交）、BTO（建設(shè)-移交-運營）、TOT（移交-運營-移交）、DBFO（設(shè)計-建設(shè)-融資-運營）、ROT（改建-運營-移交）、BOO（建設(shè)-擁有-運營）、O&M（運營管理）等。
2016年，吉林省決定對8個存量收費高速公路項目進行PPP改造，其中4個為在建項目，4個是已投入運營項目。首先，選取已投入運營的通化至梅河口高速公路，作為試點項目開展PPP改造工作。目前，該項目已完成社會資本招投標(biāo)，確認(rèn)了社會資本方。
確定收費公路PPP改造項目“ 十三五” 時期， 吉林省擬建設(shè)的交通基礎(chǔ)設(shè)施（特別是高速公路），大多處于路網(wǎng)末端的貧困山區(qū)或民族地區(qū)，地形地質(zhì)條件異常復(fù)雜，建設(shè)成本高，預(yù)期交通量較小，經(jīng)濟效益較差，對社會資本的吸引力較弱。相比之下，存量收費公路項目中部分高速公路效益凸顯，并且已開始運營，可切合實際預(yù)測交通量，對社會資本的吸引力較強。吉林省決定選擇存量收費公路項目——通化至梅河高速公路項目進行PPP改造，具體采用TOT模式進行運作。
編制項目實施方案為加快推進PPP改造，交通部門委托第三方咨詢機構(gòu)編制項目初步實施方案。在征詢省財政廳、項目原貸款銀行、項目設(shè)計部門、項目潛在投資人等相關(guān)單位意見基礎(chǔ)上，初步確定項目實施方案。方案介紹了項目概況；擬定運作方式采用TOT模式，社會資本100%控股、政府資本金全部退出，項目銀行貸款由特許經(jīng)營者全額承接；在歷年實際車輛通行費收入數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上，根據(jù)吉林省有關(guān)發(fā)展規(guī)劃及經(jīng)濟發(fā)展預(yù)期，測算該項目未來30年交通量、運營期收入及支出、政府可行性缺口補助，確定項目投資回報機制為使用者付費和可行性缺口補助。
方案還擬定了項目實施機構(gòu)，風(fēng)險分配基本框架、價格調(diào)整機制、合同體系、監(jiān)管架構(gòu)、采購方式選擇等內(nèi)容。
做好物有所值評價和財政承受能力論證吉林省財政部門聘請中介機構(gòu)，評審項目實施方案，組織專家對項目開展物有所值評價和財政承受能力論證，并根據(jù)專家意見及評審結(jié)果，出具對該項目評審?fù)ㄟ^的意見。交通運輸部門在財政評審?fù)ㄟ^的基礎(chǔ)上，將項目實施方案報送吉林省政府審批。
選擇社會資本吉林省政府對項目實施方案批復(fù)后，項目進入社會資本選擇階段。根據(jù)財政部《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》（財庫〔2014〕215號）和政府采購相關(guān)文件，履行政府采購程序，確定社會資本合作方。項目實施機構(gòu)與社會資本合作方，就PPP項目合同內(nèi)容達成一致意見后，交通運輸部門將PPP項目合同提交財政部門審核并報省政府審批。吉林省政府批準(zhǔn)后，雙方簽署PPP項目合同。
項目執(zhí)行與移交社會資本方繳納轉(zhuǎn)讓價款，出資設(shè)立項目公司之后，項目實施機構(gòu)與項目公司辦理交接手續(xù)。PPP項目合作期限內(nèi)，雙方履行合同。
PPP項目合同履行完畢，雙方按合同約定辦理移交事宜。
審視存量收費公路PPP改造存量收費公路PPP改造有利弊更易吸引社會資本。存量收費公路已實際投入運營，能依據(jù)實際運營情況及未來車流量變化情況，合理預(yù)測合作期內(nèi)項目收益情況，有利于社會資本開展投資決策。此外，存量收費公路車流量培育期一般較新建收費公路短，社會資本能盡早實現(xiàn)預(yù)期效益。
有利于政府部門做出物有所值評價及財政承受能力論證審核結(jié)論。存量收費公路資產(chǎn)明晰，建設(shè)成本明確，以此為基礎(chǔ)測算合作期內(nèi)項目成本收益、財政補貼，具有較強的預(yù)見性和指導(dǎo)性，利于財政部門做出審核決定。
規(guī)避項目建設(shè)可能面臨的風(fēng)險。交通基礎(chǔ)設(shè)施項目具有一次性投資大和固定性的特點，一旦建成難以挪作他用，并且項目建設(shè)期限較長，面臨著各種不確定性。存量收費公路已完成建設(shè)任務(wù)，對社會資本而言，規(guī)避了建設(shè)風(fēng)險。
減輕當(dāng)前財政補貼支出壓力。用好、用活收費公路政策，PPP改造收費公路，采取“使用者付費+可行性缺口補助”的投資回報機制，當(dāng)代人和后代人可公平地分擔(dān)公共資金投入，平滑年度間財政支出波動，有效彌補當(dāng)期財政投入不足，有利于減輕當(dāng)期財政支出壓力。
有效化解存量政府性債務(wù)。存量收費公路，是在“貸款修路，收費還貸”政策背景下建設(shè)的，在建設(shè)過程中形成的債務(wù)均屬于政府性債務(wù)。對存量收費公路進行PPP改造，無論是與銀行商定變更貸款主體，還是用轉(zhuǎn)讓價款償還貸款，都有效化解了存量政府性債務(wù)。
開辟新的資金來源。通過PPP改造，能盤活存量收費公路資產(chǎn)，回籠建設(shè)資金，為交通建設(shè)發(fā)展開辟新的資金來源并可統(tǒng)籌用于交通運輸事業(yè)發(fā)展。
值得注意的是，對存量收費公路進行PPP改造亦存在不盡人意的地方，社會資本要求的投資回報率較高。對存量收費公路進行PPP改造（TOT）與新建PPP項目（BOT）相比，由于社會資本無法獲取工程建設(shè)階段的施工利潤，從全生命周期測算，社會資本要求的投資回報率將高于新建PPP項目。一般情況下，BOT項目的社會資本投資回報率約為5%至6%，TOT項目的社會資本投資回報率約為8%至10%。
存量收費公路PPP改造，一般會涉及存量收費公路原運營管理單位改制和職工安置問題，處理不當(dāng)將影響社會穩(wěn)定。
抓住PPP改造的關(guān)鍵點合理確定PPP項目合同內(nèi)容。存量收費公路PPP改造是政府和社會資本基于PPP項目合同建立的一種合作關(guān)系。“按合同辦事”是PPP模式的精神實質(zhì)。雙方通過合同表達意愿、主張，規(guī)定權(quán)利、義務(wù)，合同是PPP項目順利實施的重要保障。合同的起草應(yīng)做到精細(xì)化和全面性，以提高合同的可執(zhí)行性，如在特許經(jīng)營期內(nèi)，政府對社會資本公路養(yǎng)護工作的考核，應(yīng)少設(shè)定定性指標(biāo)，多設(shè)定定量指標(biāo)，提高考核的可操作性。
科學(xué)預(yù)測收費公路交通量。交通量是PPP項目收入、支出預(yù)測的基礎(chǔ)，也是政府能否對項目進行PPP改造的決策依據(jù)。如果交通量預(yù)測誤差大，可能導(dǎo)致PPP項目合同無法正常履行，出現(xiàn)政府無法承受的財政支出責(zé)任壓力或社會資本嚴(yán)重虧損無法履行合同的尷尬局面。
建立PPP項目收益動態(tài)調(diào)整機制。為保證社會資本獲得合理收益，保障用路者的利益，應(yīng)建立價格調(diào)整機制，即在政府與社會資本簽訂的特許經(jīng)營協(xié)議中，要明確社會資本合理收益的上下限。實際收益低于合理收益下限時，政府可通過提高收費標(biāo)準(zhǔn)、延長特許經(jīng)營期限或給予財政補貼等方式給予一定補償。當(dāng)實際收益高于合理收益上限時，政府可通過降低收費標(biāo)準(zhǔn)、縮短特許經(jīng)營期限或超額收益政府分成等方式，降低社會資本的投資收益，保障用路者的利益。(作者：文/ 吉林省交通運輸廳 王明銳 )
